Передумови і причини введення
«Положення про губернських і повітових земських установах» стало однією з кількох реформ, які увійшли в російську історіографію під назвою «Великих». Так називають комплекс заходів, прийнятих під час царювання імператора Олександра II в шістдесяті і сімдесяті роки дев'ятнадцятого сторіччя. В ході масштабних ліберальних реформ було скасовано кріпосне право, ліквідовані військові поселення, повністю змінені судоустрій, система вищої та середньої освіти, проведені економічні перетворення і так далі.У будь-якому випадку поступові зміни вимагали та реформування системи управління. Необхідно було більш якісне і швидке самоврядування. До цього всі губернії підпорядковувалися центрального управління, накази доходили до місцевих властей дуже довго, часто навіть видозмінюючись. Все це призводило до неправильних рішень на місцях.
Історія створення і введення реформи
Підготовка «Положення про губернських і повітових земських установах» почалася ще за п'ять років до запровадження реформи. У той же час повним ходом йшла підготовка ще одного документа, який справив значний вплив на хід російської історії – селянської реформи 1961 року, передбачає скасування кріпосного права в Росії.Лідером у діяльності уряду щодо підготовки положень реформи був Н. А. Мілютін – відомий державний діяч, таємний радник царя Російської імперії, розробник, в тому числі і селянської реформи, статс-секретар Польщі. Основними принципами майбутнього пакету законів він виділив всестановість, вільні вибори, самоврядування в деяких питаннях (за місцевим потребам). Це було виділено ще до відставки Мілютіна в 1861 році. Потім роботу над проектом продовжив давній опонент Мілютіна – П. А. Валуєв, новий міністр внутрішніх справ Російської імперії. Петро Олександрович був змушений прийняти до уваги напрацювання свого попередника щодо земської реформи 1864 року.
Ідея «Положення про земських установах»
Основною ідеєю запровадження земської реформи було віддати реальну владу в руки тих, хто набагато краще знав реалії того чи іншого регіону Російської імперії, ніж чиновники, які призначаються центральним урядом. Було ясно, що програми й укази, якими слідували посилаються чиновники, не могли допомогти в розвитку регіону, тому що були далекі від реальної ситуації.
Основні положення реформи 1864 року
Згідно масштабної ліберальної реформи, датирующейся 1864 роком, були створені нові органи управління, а саме земські збори і управи, до складу яких входило місцеве населення. Поряд із земською реформою, була підготовлена і міська. В результаті реалізації реформ фактично створили нову систему місцевого самоврядування.В предмети відомства і межі влади земських установ входили питання охорони здоров'я, будівництва доріг, ветеринарії, освіти, організації статистичного обліку, агрономії, місцевого господарства. Земські збори володіли певним авторитетом і самостійністю (виключно в межах своєї компетенції). Ці органи влади на місцях знаходились під керівництвом губернаторів, так що не мали ніякої політичної влади. Прийнята виборча система забезпечувала в земствах переважна більшість представників дворянства. Вибори у місцеве самоврядування були нерівними і багатоступеневими, зі складною системою, недоступною для всіх станів.
Формування місцевих органів
Положення, ухвалене урядом, передбачало створення земств у тридцяти чотирьох губерніях Росії. Реформа не поширювалась на Оренбурзьку, Архангельську, Астраханську губернії, Сибіру, а також на національні окраїни – Прибалтику, Польщу, Середню Азію, Кавказ, Казахстан. У 1911-1913 роках земства були створені ще в дев'яти губерніях Російської імперії.
Земські збори
Порядок дій земських установ був наступним: як мінімум один раз на рік проводилися збори, на яких вирішувалися необхідні питання. Збори могли відбуватися і частіше при необхідності. Розпорядження про зборах членів земського ради давав губернатор. Збори вирішували, як правило, виключно господарські питання, вони не мали виконавчою владою. Відповідальність земських установ поширювалася, як вже було зазначено вище, на будівництво шкіл і лікарень, забезпечення народного продовольства, наймання лікарів, пристрій санітарної частини в селах, турботу про розвиток скотарства і птахівництва, утримання шляхів сполучення. Дії земств у цих напрямках контролювалися міністром внутрішніх справ і губернаторами.
Основні проблеми реформи
Склад земських установ (на папері) був виборним. Але крім складної системи виборів, яка забезпечувала більшість місць у земствах представникам дворянства, були й інші, досить значні проблеми «Положення про губернських і повітових земських установах». Не була передбачена організація земства для представників усіх станів, так що до потреб місцевого населення ніхто і не думав прислухатися. Крім того, не було загального всеросійського установи, контролює і координує роботу земств. Уряд побоювалося, що земства, якщо вони будуть пов'язані один з одним, захочуть ще більшої лібералізації, що вже загрожувало б ослабленням центральної, царської влади в Російській імперії. Таким чином земства підтримували ідею самодержавства, але це робило нову систему вразливою. При Олександрі III «Положення про губернських і повітових земських установах» було переглянуто, але вже в 1890 році права цих органів місцевого самоврядування істотно обмежені.
Результати реалізації земської реформи
Земська реформа організувала в Росії новий інститут самоврядування, сприяла розвитку благоустрою в населених пунктах, долучила до суспільного життя раніше абсолютно безправне селянство. Земської працівник, описаний Антоном Павловичем Чеховим в літературних творах, став втіленням кращих рис російської інтелігенції. Але земська реформа увійшла в історію як одна з найбільш невдалих за весь час правління Олександра II. Дії центрального апарату були вкрай погано продумані. Центральна влада і місцеві чиновники ніяк не хотіли ділити владу, тому земства вирішували тільки обмежене коло питань, чого бракувало для повноцінної роботи. Місцеві органи управління також не могли обговорювати рішення державної влади, в іншому випадку ситуація могла призвести навіть до розпуску думи.